摘要：作者就中国事业单位管理体制发展的历史变迁进行了概要总结，分析了中国高等教育组织属性的社会事业属性渊源，认为在社会经济和政治体制改革的大背景下，中国高等教育事业单位分类属性改革发展将实现制度和政策创新，高等学校的分类定位将以公共教育服务为核心，趋向于灵活、多样、竞争的多元化投资办学体制，其事业单位属性将逐渐趋于淡化。

　　关键词：高等教育；事业单位分类属性改革；政策分析

　　中国高等教育事业单位是指承担各类高等教育的学校和其他教育机构。2003年在这些组织机构中的本专科在校学生约有1100多万人。因此，这些组织机构是目前我国事业单位体系中具有计划经济管理色彩的较大“领地”之一。在经济和社会体制全球化竞争改革的形势下，高等教育事业单位的体制改革发展将如何面向国际化的高等教育发展，作者从中国事业单位体制的发展变迁入手，对于高等教育单位体制改革的政策设计略作初步的分析。

　　一、中国事业单位管理体制发展的历史变迁

　　(一)事业单位的基本概念

　　我国的事业单位的形成与政治体制发展密切相连，事业单位是长期实行以政府行政指挥主导的计划经济管理体制下的组织产物。事业单位是指受国家行政机关领导，没有生产收入，所需经费由国库支出，不实行经济效益核算，主要提供非物质生产和劳务服务、知识和智力服务的社会组织。事业单位的特征在于，这种组织不直接从事以物质利润为主导的生产经营活动，不严格实行经济核算，不是追求经济利益的组织，它直接或者间接地为上层建筑服务。因此，事业单位一开始发展就定位于非经济化、没有生产收入、非独立性、为政府和社会服务方面。事业单位在我国目前涉及到教育、文化、科研、体育、卫生、新闻出版、交通、环保、气象、标准测量、知识产权、勘测与规划、商检、城市公益、社会福利保障、统计调查、政府机关服务、信息咨询等行业，数量庞大、牵涉行业面广、专业人才和知识技术高度密集、单位隶属关系错综复杂。据统计，到2003年底，中国目前各类事业单位有100多万个，人员编制总数约为2000多万。如果将事业单位的各项人员开支和其他管理开支计算在内，国家每年要为事业单位的运转承担相当庞大的费用支出。1994年，我国各项事业经费的支出约占国家财政支出的1／3，2000年到2002年，经过国务院机构改革，行政事业单位大幅度精简改制，各项事业经费支出占国家财政支出的比重下降至30％。但这仅仅是一个估算，实际情况可能要远远超过这个估计。从近年来报刊媒体所反映的行政事业单位管理方面的问题看，人员与经费开支的历史包袱和管理体制运作成本的巨额消耗等等依然是形成事业单位经费支出庞大的原因。所以，在以经济建设为中心，优化政府行政效率的体制改革大背景下，我国事业单位的管理体制将面临着重大改革。

　　(二)中国事业单位发展的组织属性变迁

　　新中国成立后，国家奉行以公有制为主的社会经济管理体制，社会经济经历了一系列的公有化改造以后，建立起高度集中统一的经济管理体制——中央计划经济体制。权力、义务和责任都高度集中于政府，中央政府控制人、财、物权，也承担着相应的事权和职责。政府成为一切社会经济活动的主体，直接组织和指挥一切社会经济生产活动。在国家所有、国家经营、国家管制的社会管理模式下，政府和为政府服务的事业单位是一体化的。这期间，事业单位机构设置行政化色彩浓郁，事业与行政职责不分，大部分事业单位被当作“上层建筑”的一部分，面向社会公共服务的功能没有得到充分的展现和发挥。

　　改革开放以来，为适应以经济建设为中心的需要，促進经济体制改革的发展，进一步解放和发展生产力，国家先后对事业单位管理体制进行了许多探索和改革试验。概括起来有以下主要措施：

　　第一，针对事业单位长期以来管理体制高度集权、决策垄断、缺乏监督机制等弊端，分别采取了以“简政”、“放权”、“搞活”为主要形式的改革试验，逐步扩大了各类事业单位的人权、事权、财权以及其他各项管理自主权，以增强事业单位自我发展和适应环境变化的能力与活力。

　　第二，针对事业单位的服务单纯行政化与福利化所造成的各种严重弊端，分别采取了“创收”、“让利”、“免税”、“改制”等措施，支持鼓励事业单位面向全社会服务和发展，对外开放搞活。通过引进经济竞争机制，推进事业单位适应社会发展需要，扩大服务领域和范围，增加新的服务项目，提高服务意识、服务水平和服务效率，促进事业单位真正面向社会，树立公共服务的意识。

　　第三，针对事业单位由国家包办一切的传统管理体制弊端，采取多渠道的筹资方式，多形式、多层次的管理体制改革，实现了“政府、社会、个人和国际组织”多方面参与、以政府管理为主体的事业单位管理格局。并推进民办社会公益事业的发展，实现社会事业发展主体的多元化。

　　第四，针对传统的事业资源配置格局与利用方式受制于政府行政体系指挥，以及管理体制条块分割、相互封闭、自我服务等严重弊端，分别采取“放开”、“协作办事业”、“合作”、“联营”等改革措施，鼓励和支持各类事业单位面向社会开放服务，改变单一化的行政隶属关系、投资渠道和服务对象，提高事业单位的资源利用效率，有利于实现国家公共事业资源配置与使用的社会化。

　　第五，针对传统的事业单位中封闭管理所造成的“铁饭碗”、“职务终身制”、“能上不能下”、“人才不流动”和“人浮于事”等干部人事管理制度弊端，分别采取了“兼职”、“专职”、“留职”、“挂职”、“人才交流”等人员编制改革措施，积极进行机构和编制的精简，鼓励和支持各类事业单位、有关专业技术人员走出“事业”大门，为社会提供各种经济形式的服务，推进事业单位实现“精兵简政”式的机构改革，调动各类事业单位及人员的工作积极性、主动性和创造性。

　　第六，针对传统事业单位由国家财政“大包大揽”、实行统包供给制所造成的各种浪费和效率低下、办事推诿、事责不分等弊端，对于事业单位的财政资金供给方式进行改革，采取了“全额拨款”、“差额拨款”、“自收自支”、“经费自理”等不同形式并对一部分效益好的事业单位实行“企业化管理”改革试验。

　　第七，针对传统事业单位“政企不分”、“企事不分”的职能混乱现象，分别采取了“改制”或“转制”(即改变事业单位的管理属性)、“分离”(将事业单位从行政序列中分离出来，实现自收自支式的管理)等改革措施，实行事业单位机构精简，将部分事业单位“转制”为企业性质，初步实现一些事业单位的产业化和市场化运作。

　　从以上我国事业单位改革的发展过程总体上可以总结为，事业单位的改革在走一条“面向社会经济”、“实行市场化调节”、“机构趋于精简”、“政府资助与社会投入相结合”的开放式的发展道路。

　　(三)国外公共服务机构与中国事业单位的比较

　　中国的“事业单位”是具有中国特色的一种社会组织和体制现象。西方国家由于政治体制和经济体制的发展变迁，国家公共财政体系发展已经趋于成熟。西方国家没有“事业单位”，确有与中国的事业单位功能可以近似类比的所谓“公益组织”和“非政府组织”(NGO)等等组织形态存在，这些组织面向社会提供公共产品，享受或者部分接受国家公共财政的资助。因为在西方发达国家，公共财政支出的目的是保障为社会提供公共产品。教育的产出在西方经济学理论中被划归为准公共产品(或也称为“公共产品”)，因此教育组织和机构就在一定程度上被归属于为社会提供公共产品的部门，教育组织理应需要接受国家公共财政的扶植。但是国家对教育组织和机构的扶植不是免费的，更多地带有一定的责权和义务方面的要求。比如，美国《国防教育法》就要求接受国家资助上大学的学生，“必须宣誓效忠美国政府……”。在这方面我国的教育组织单位也在学习和借鉴国际公共管理的成功经验，加强对于大学和社会事业单位的责权利几方面的监督和问责制度建设，以防止国家公共事业经费的浪费和滥用。目前高校实行的“收费公开”、“招生公开”、“校务公示”等项管理公开监督制度，从管理体制改革上反映出教育事业正在向提供公共产品服务方面进行管理制度改革的转变。

　　从财政投入方面看，西方的公共服务机构，在相当程度上接受来自政府和民间个人多方面的资助，服务的方向也将按照公益组织基金设立的宗旨、公益服务的价值观倾向而有所不同的侧重。例如，美国福特基金会的资金主要来自私有制企业，其服务宗旨是“旨在减少全球人类社会的贫困、文盲状况……”等等。相形之下，中国事业单位财政来源仍然主要靠政府支持，事业单位面向社会服务的定位难以完全摆脱以行政职能主导影响的束缚，事业单位社会化服务的高质量、有特色、专业化发展的水平仍然较低。中国事业单位财政运行模式的改革和开放仍然需要进一步深化。

　　从管理体制上看，西方的公共服务机构管理隶属关系多样化，有隶属于教会、隶属于商业集团、隶属于个人和隶属于政党以及国家政府管理等等样式。但在各个公益组织系统内部，组织管理体系趋于扁平化，机构职能简化，工作运行效率较高，服务专业化程度也较高，面对的服务对象也较有层次和特色。相比之下，中国的事业单位管理隶属关系单纯，大多隶属于政府和国家，行政管理色彩浓郁，事业单位内部机构设置层级复杂，党政班子各成一套完整的管理体系，职能和管理权限重复、上下级之间管理关系联络复杂，存在着“多头领导”、“多个婆婆”的管理审批程序，组织机构的内耗严重，面向社会服务的工作效率较低，公共组织服务绩效尚没有形成一套有文化传统积淀的组织特色，并且组织机构冗员、人浮于事的现象仍然严重存在。

　　二、中国高等教育组织的属类发展趋向以及高教管理体制改革的政策选择

　　新世纪我国高教组织单位属类发展方向是指，各类高等教育组织、机构的单位属性是继续保持事业单位的管理体制，或是选择多样化、有广泛社会参与的多种形式的办学模式和体制改革发展的取向，这种淡化事业单位色彩的改革，或者说是非事业化的社会公益化改革的唯一动力，是政府有关公共事业单位改革的政策设计。就此，作者提出以下观点仅供参考。

　　(一)高等教育费用观念从“单纯公益事业观”向“公益与私益事业结合”的公共服务观转变，这将会作为推进高教事业单位体制改革的政策决策动力

　　在20世纪的最后20年中，关于高等教育费用的观念有了明显的变化。从世界银行有关教育的报告以及许多国家政府组织对于教育的行政理念中发现，对高等教育及其费用再认识的结果认为，高等教育所带来的实惠，在利益分配上个人多于社会，高等教育在很大程度被视为主要是一种“私益事业”(Private Good)。在此之前，绝大多数国家在高教费用上有一种共识：即高等教育是一种依靠向在大学和其他中学后教育机构中的学生传授知识而突出地为社会作贡献的“公益事业”(Public Good)，国家和社会理应承担其大部分的费用，甚至应当全部包揽高等教育的费用。现在从以“公益为主”到“公益与私益性相结合”，这一观念变化的结果是给“使用者”，即享受教育服务的一方——学生及其家庭带来了向高等教育付费的压力。在许多国家业已施行政策，要求学生支付比重不断增大的中学后教育成本。上世纪60年代风起的人力资本理论是促进高等教育收费的重要的理论基础之一。美国经济学家科斯认为，劳动者收入的差别，在某种程度上取决于由他们获得的人力资本的大小所决定的劳动数量和质量。其过程可简述为：人力资本投资导致工人较高的生产能力，较高的生产能力还带来较高的收入。它包括以下两个基本假设：一是通过教育传授知识技能，可以提高劳动者的知识存量，进而促进劳动生产率提高；二是教育推进大量有专业知识的劳动力剩余，形成适度的高知识待业人群，劳动力市场是完全竞争的。现实是，几乎所有国家的实证数据都显示出受过较高教育者的收入较高，这一现象被认为是证实了人力资本理论的假设。收入的提高部分被用来度量受教育者个人的收益乃至社会的收益多少。

　　上述发现在很大程度上为各国政府的教育财政决策提供了相当重要的理论依据。由于教育具有高于社会平均的投资社会收益率，并且教育服务的最大收益方最终是政府和国家，所以政府投资应当给予教育以优先地位。从另一方面也可以看出，由于当前高等教育具有很高的个人边际效益，所以把政府承担的部分高等教育负担转移至那些受教育者个人或家庭身上，将不会导致全社会大众化投资高等教育的热情下降。当全球范围内高等教育普遍面临财政困难，转而谋求私人对高等教育投入的可能性时，这一论断当然成为绝大多数国家的高等教育成本补偿政策的主要理论依据。在这样的理论影响下，中国高等教育办学实体的分层将从政府行政主导分类向学校自我定位、自主选择、自主办学走有特色的多样化发展形态转变。

　　(二)高等学校管理体制的转变特征取向：灵活、多样、竞争

　　高等学校管理体制正从“条块分割”、“行业办学”向“省部共建”、“政府、社会、个人”多元化投资办学结合的管理体制转变。我国的高等教育实体属类已经开始由公办的部属院校、行业所属院校和军事院校、地方院校和社会投资与私人办学的院校，发展形成“重点高校”(其中包括“211工程”院校和“985项目”院校)、“普通高等院校”、“独立学院”、“公办民助”高校和“民办高校”等办学形式。国家将根据这些类型高校的教育质量、学生就业程度以及对于地方经济和社会发展所做的贡献程度，加强对于高等教育单位和各种教育组织办学质量和效益的评估，建立机制灵活、动态发展的高等教育办学投资体系，教育事业单位的形式和属类改革政策应当向着推进教育单位和组织属性灵活、动态竞争、多样化办学方向发展，以适应高等教育大众化发展阶段不同属性教育(精英／大众化／普及)的需要。

　　(三)高等教育管理体制环境将实现制度创新突破，分类和属性的发展将趋于自然竞争选择

　　要正确对待高等院校存在的层次差异，实现高等学校管理制度创新，为将来高等教育多样化发展创造制度环境。这是认识未来中国高等学校分类发展的制度基础。无论采用怎样的分类，目前的思路仍然是以政府行政指挥划定的模式在进行分类，有关这方面的研究可以见诸于大量的有关“研究型大学”或“一流大学的建设”等研究文献当中。“但现在看来，这种分层分类的思路，尚有不完善之处，存在着相应的政策缺陷。”因此在有关促进高校分类定位的政策设计上，国家教育行政决策部门需要把握“重点引导与一般特色的扶植”、“竞争机制的公平性与示范作用的评估”等关系，确立“教育公平发展”的政策价值观导向。否则，由于资源获取的不公平竞争，高等学校分类间差距拉大，将导致一部分培养质量差的学校只能靠扩充规模来谋求办学的生存，吸纳并浪费大量有优秀学习潜质的适龄青年的学习时间来接受低质量的高等教育。一部分靠国家政策扶植的重点学校，固步自封、养尊处优、搞封闭式办学管理，官僚化的组织体系办学效益低且学术创新性差，最终将使中国高等教育的不平衡差距扩大，牵制和影响全国高等教育整体的培养质量和发展水平。

　　参考文献

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