[摘 要]“传统”的公共教育体制的组织原则是官僚科层制，它的典型特征是政府对公共教育的集权和垄断。在当今巨大的社会变迁过程中，官僚科层制已暴露出诸多的弊端。教育分权是各国对公共教育体制的官僚科层组织进行重构和再造所“不约而同”达成的共识，已成为改革公立学校，提高公共教育的质量、效益和效能的核心理念。教育分权使“传统”的公共教育体制的范式发生了转变，带来了现代学校制度的创新。

　　[关键词] 官僚科层组织；教育分权；公共教育体制；范式

　　最近二十余年，许多国家都掀起了公共教育体制重构运动，其核心是分权。似乎可以这样预言：分权正代表着一种不可逆转的学校组织范式的历史性转变，它将带来现代学校制度的创新。

　　一、公共教育体制官僚科层组织存在的问题

　　官僚科层组织产生于19世纪末，作为一种现代社会的组织形式，学校存在着典型的官僚科层体制。在《政府再造》中，奥斯本、盖布勒归纳了包括美国学校在内的所有公共部门所存在的问题，指出：学校作为一个“自组织”——通过不断地在结构和程序上进行调整来适应它们周边的政治和社会环境，而不是生产可以分配的产品的一种组织。这种适应性使学校更习惯于遵守规则而不是首先注重产品和结果。

　　当今世界瞬息万变，科技革命突飞猛进、全球范围内经济竞争加剧、市场日益分化，这使得高度集权、自上而下的垄断专权在变革和创新方面显得无能为力。与之相对应的公共教育领域的官僚科层制在巨大的社会变迁过程中也暴露出诸多的体制弊端。

　　(一)官僚科层制导致政府对公共教育的集权和垄断

　　教育作为一种公共服务，其生产者可以是政府，也可以是市民志愿组织、私人企业、非营利机构或公民个人，教育服务的提供者通常是政府，但也有例外。教育服务的提供者与生产者之间的区别是明显的，政府可以做出用公共开支来提供某种教育服务的决定，但并不意味着依靠政府雇员和设施来提供教育服务。公共选择理论认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”，摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，建立公私部门之间的竞争。但长期以来，人们忽视了服务提供与服务生产之间的区别，把教育服务的提供与生产视为政府的“天职”而集政府于一身，造成了政府对公共教育的垄断，这种垄断成为公共教育诸多问题产生的根源。

　　(二)官僚科层制导致公共教育体系在运营和资源配置方面排斥市场机制

　　众所周知，随着基础教育的普及、高等教育的大众化和学习型社会的发展，教育资源发生短缺。如何合理、高效地使用、配置现有的教育资源并寻求新的教育资源已成为全球性的难题。政府和市场作为两种配置资源的机制和方式，各有特定的适用范围，都不是万能的，在不同的领域内会出现“政府失灵”或“市场失灵”。现代市场经济可以说是一种将市场调节与政府调控相结合，以市场经济作为社会资源的主要配置手段的经济体制或经济运行方式。但市场与政府间的选择是复杂的，而教育的准公共物品性质更决定了市场机制在教育领域拥有“合法”身份。但置身于公共教育体制中的官僚科层制在教育资源的来源和配置方面过分地强调教育活动的“特殊性”而单纯依赖政府财政拨款，排斥市场，拒绝社会力量和民间资本介入，政府独揽公共教育的投资、经营和管理权。

　　(三)官僚科层制导致了公共教育体制的低质低效

　　层级高度分化、规则烦琐，过于形式化的官僚科层制，有碍学校发展所需的自主性和专业化，使公立学校在本质上难以提高工作效率。前施乐公司首席执行总裁基尔尼斯指出：“公立教育消耗了我国国民生产总值的近7％。战后每10年，公立教育开支就翻一番或二番。即使入学人数消减时期亦然。我想不出美国社会中还有什么其他部门，那里花去的钱越多，但被服务的人数却越少，且服务质量越差。”E·丘伯(John E．Chubb)和泰力·M·默(Terry M．Moe)在其力著《政府、市场和学校》中发出感慨：“物转星移，美国现有的政治制度已经完全阻碍了教育体制的改革，国家的作用在公共教育领域里正面临危机，民主控制制度的运作过于格式化，往往易于产生效率低下的学校。”

　　(四)官僚科层制导致公共教育体制漠视社会和家长的教育需求

　　学校组织结构的科层化、官僚化，使学校管理机构庞大而僵化，学校隶属于众多所有者。学校在使用自己的权限时，不可避免地受到上级的压力，面对变化缺乏应变能力、适应能力和创新能力。校长、教师、学生、家长、社区人士等学校的相关利益者对学校的管理和决策没有发言权，他们只是机械地执行各级教育行政部门的指示、命令，缺乏工作的积极主动性和责任感。而且出于管理上的便利性，教育管理当局对各级各类学校的管理往往会采用统一的“标准化”管理模式。这样，一致性和标准化的解决方案必然导致各个学校“千篇一律”，没有自己的风格和特色，无力回应社会和家长的多元需求及个体的差异性需要。

　　在正常情况下，公共体制演进十分缓慢，而公共官僚体制的设计就在于追求组织稳定。但在当今飞速发展全球竞争的信息时代，不能做出变革调适的官僚体制是注定要失败的。官僚科层制造就了公共教育体制管理的集权化，只有分权才能对公共教育官僚科层体制进行再造和重构。

　　二、教育分权的涵义与理论渊源

　　(一)教育分权的涵义

　　分权(decentralization，或译为分散化)，是指一个等级体系中的高层实体授权其下属在使用组织资源方面做出决策的过程。分权的形式主要有三种：权力分散(deconcentration)、委托(delegation)和权力下放(devolution)。其中权力分散是最弱的一种方式，它最多只是把管理责任从中央转移到地区或其他较低层级，而中央部门还是对教育保持严格的控制。委托是一种更全面的分权方法，中央当权者把职权“借贷”给较低层级的政府或像教堂这样的半自主组织，但委托出去的职权是可以收回的。权力下放是最深远的表现形式，财政、管理或教学方面的职权转移是永恒的，不会因为中央官员的一时冲动而被收回。从世界银行近几年有关教育分权的文献硏究资料来看，当下的“分权”主要是指权力下放。教育分权是指“现实背景中的规划者决定教育体系中的哪些要素(如资金、聘任、课程开发)可以分权，以及把权力分配到哪个层级(是地区、学区，还是地方、学校)”。这也是本文借以对教育分权的框定。

　　(二)教育分权理论的渊源

　　在某种意义上，当前各国对教育分权的旨趣反映了教育的一些共性和全球化趋势，但我们仍不得不根据截然不同的社会和文化背景来理解这种趋势的形成。因为教育制度具有特殊的结构，体现着深深地植根于它所处时代和地方的特殊理念，没有任何两个国家采纳过完全相同的分权形式。笔者试图从这样的客观立场出发，从多维视角抽离、归纳和分析教育分权的理论渊源。

　　1．治理理论

　　教育不仅是现代社会中政府活动的重要形式，而且在18、19世纪国家的形成中发挥了重要作用。当前公共教育中的分权变革同样关系到政府性质的重新定位。分权就其本质来说是政府的一种管理决策，教育分权本身折射出政府在多元化的社会中，为应对信息社会的来临和知识经济的挑战而进行新的治理。

　　所谓治理(governance)，是指各种公共的或私人的机构管理其公共事物的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，还包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。政府由传统的统治向治理的转变最主要体现在两个方面。第一，建立政府与市民社会之间的合作互动关系，培养公民精神，发挥民间组织的主动性。第二，改变中央和地方的关系，向地方放权，使其承担起更多与本地居民有关的各种职能。治理不仅涉及公共权力的运作，而且涉及权力的配置，是统治者或管理者通过公共权力的配置和运作，管理公共事物，以支配、影响和调控社会。

　　教育分权是以政府治理即政府职能、角色的转变为前提，并与之相互渗透融合在一起。

　　2．公共选择理论

　　公共选择理论是20世纪60年代后兴起的政治经济学思想。这一思想认为，官僚机构运作的好坏不应由简单的效益和效率来决定，而是由公民的满意度来决定。在多中心、多层次、互相制约的官僚体系中，决策权和行政责任应尽可能往下分，最大限度地让受到决策影响的人参与决策，即让参与者选择公共决策的最终决定。公共选择理论成为“重塑政府”运动中提倡分权和社区政府原则的理论渊源，教育分权作为一种政治分权，同样是建立在对政府的“理性”认识的基础上。

　　3．新公共管理理论

　　从20世纪80年代中期以来，西方各国公共部门的管理方式已发生了变化，以官僚制为基础的传统行政管理模式正在转变为一种以市场为基础的新公共管理模式——一种政府治理的新模式。新公共管理理论是以质疑官僚行政有效性为前设，以追求“3E”即economy(经济)、efficiency (效率)、effectiveness(效能)为目标。新公共管理改革具有三个典型特征：重建——来自私人部门对重建组织过程和组织结构的努力；不断改进——来自质量运动；精简——来自世界范围内缩小政府规模的举措。在新公共管理运动中存在着两种密切联系的趋势：一是公共部门向市场化发展，即将公共活动转入私人部门的趋势，它通过各种民营化包括合同外包的形式发生；二是不断地脱离官僚体制(不再把官僚体制作为公共部门组织原则)的趋势。因市场化是以官僚体制的失效为前提的，所以依靠市场提供服务是人们所寻求的替代官僚制的手段。可见，市场竞争机制的引入是新公共管理的核心。这一理论的主旨是要把公共行政僵死的，等级制的官僚制组织形式转变为公共管理弹性的、以市场为基础的形式。

　　教育作为公共管理的主要领域也必然受到新公共管理理论的冲击。实施教育分权，进行权力下放，重建公共教育体制一直是近年来教育改革的核心，而新公共管理理论则为教育分权提供了方法论基础。

　　4．新自由主义理论

　　教育分权的改革能在拥有不同历史、不同政体和管理制度以及不同政治倾向的国家中实施，这其中必然暗含着一定程度的相似性，这就是意识形态方面的新自由主义。

　　20世纪80年代以来，新自由主义思潮(Libertarianism)在西方国家盛行，其根本观点是；当代社会的所有弊病是由于国家干预过多造成的，应返回到自由竞争的资本主义。“如果国家干预少一点，竞争就会进一步发展，垄断就会大大减少。”在如何认识政府和市场二者的关系和作用方面，新自由主义崇尚“小政府”和市场原教旨主义(Market fundamentalism“以市场为本基的主张”)。新自由主义是里根政府和撒切尔政府时期的主流意识形态。“必须看到，上一个世纪以来一直成为我们固定信息的许多观点，可能要被新的社会、经济和政治观点所取代或重新认识。在这个意义上说，里根和撒切尔就不仅仅是一个当选的国家领导人，更是对当代福利社会中政府和私有部门的作用所进行的再评价，作深刻的政治经济反思的先驱。市场化或私有化乃是这个新的政治一社会一经济改革阶段最重要、最具有实质性的结果之一。”

　　意识形态对整个社会的影响是全方位的，教育不论是作为社会中的一个子系统还是本身所固有的意识形态属性，都决定了新自由主义对它的价值限定。

　　三、教育分权：公共教育体制一种新的范式

　　1962年，随着《科学革命的结构》一书的出版，托马斯·库恩(Thomas kuhn)将“范式”这一概念引入了社会科学。库恩所描述的科学范式是指在一定时期内为一定科学共同体所共认的范例、观念、思维模式等，它提供了人们观察和理解特定问题和活动的框架。当现行的范式不能解决突出的问题时，范式本身便要发生变革。

　　同样，随着全球范围内教育改革的高潮迭起，在公共教育体系中正面临着一个如库恩所言的“范式转换”或“科学革命”的任务。因为“总体的福利国家，或更为具体的教育制度已失去了许多方面的合法性。采取回归中央强制性计划的方式来恢复这种合法性是困难的。”这意味着任何操作意义上对“传统”的公立学校的组织和运作进行小修小补，都解决不了现代教育所面临的诸多矛盾，它至多只能“治标”，而不能“治本”，因为传统的公共教育体系中的制度模式(institutional mode)——官僚科层制纹丝未动。只有进行教育分权，引入市场机制，向教育的不同利益相关者——社会、学校、教师、学生、家长分权和赋权 (empower)，强调竞争、择校、教育民营化、学校自主，打破科层制的束缚，对学校本身的性质进行重新定位，对政府与学校的关系进行重构，将政府各级教育行政机构对学校的管理从直接办学转化为间接调控，建立一种以学校自主权和家长、学生的选择权，而不是以直接的民主管理为中心的公共教育体系。显而易见，相对于“传统”公共教育体制的官僚科层制，教育分权是一种“新”范式。

　　(一)权力的多中心

　　对公共教育管理的研究和重组并不是一种新现象，只是由于观念方面的原因，以往大部分改革直到现在仍是以政府为中心，主要涉及政府部门之间横向或纵向的职权转移。但当前在政府“治理”的背景下所进行的教育分权，突破了以往权力单纯在政府内部的再分配，而是“中心”与“边缘”之间关系的重构。“治理涉及中央政府、地方政府和其他公共权威，也涉及在公共领域内活动的准公共行动者、自愿部门、社区组织甚至是私营部门。通过转变和让渡职能，西方国家重新调整政府与社会、政府与市场的边界，将多中心的制度安排导入了公共产品和公共服务的生产与供给中，使政府部门与非政府部门形成了紧密的相互依赖关系。”可以说，政府对教育的治理是一次公共教育权力在政府、市场、社会、学校之间更大范围的转移。政府通过教育分权，实现了权力在不同主体之间的转移，形成了权力的多中心化。特别是将权力特许给社会，以此转向更多依赖民间机构和公民个人对教育的各方面参与，加强同地区、学区和地方、学校以及家长、学生之间的联系，建立起公私部门的伙伴关系。教育民营化充分反映出政府教育观念的转变，即注重“民间”力量在教育中的作用，并加强与他们的合作互动。就此而言，教育分权具有明显的政治色彩，是政治分权而不是行政分权。“如果实施的是行政分权，那么就不必与教育部门或政府以外的有关人士进行广泛协商。但政治分权涉及政府内部和外部的各色人等，所有这些人都有需要保护或追求的利益。”

　　(二)市场机制的引入

　　教育分权与行政分权的根本区别就是将市场机制引入公共教育领域，传统的官僚体制已被一种以市场为基础的模式所取代，官僚制组织已不再是政府提供教育产品或服务的惟一方式，政府可以通过补贴、管制和合同的形式进行间接运作，而不一定是直接的提供者。一言以蔽之，市场机制在公共教育领域的引入是以官僚体制的失效作为前提的，依靠市场提供服务是人们所寻求的替代官僚制的主要手段。如自20世纪90年代以来，美国政府教育改革的目的指向中小学教育质量，其主要措施是将市场的自由竞争机制逐渐引入中小学教育体制，在很大程度上放宽对教育的统一管理和控制，通过教育分权、择校运动和公立学校私营化推行“教育市场化重建”，即把财政、人员调配和政策制定等权力下放到各个教育机构，强调提供者和消费者在教育领域中双方的义务和责任，尤其是教育消费者的选择，让个人的选择在教育市场中具有更大机会，同时把公立教育机构转变为自主管理的中小型企业，参与市场竞争，促进教育资源配置的最优化，促进学校教育为教育消费者提供最好的服务。在这些改革运动中实施的特许学校、学券制、择校等具体改革措施，都是对教育、政府以及市场关系的最好回应。

　　现在，人们日渐使用“准市场”(quasi—market)这个术语来概括发生在教育和福利部门中引进市场力量和非官方决策的教育分权特点。“准市场”机制是政府控制与市场运作间的“中间道路”。“所谓‘准市场’，乃是非完全市场，其中包括有政府调控的成分。因此，政府控制和市场经济并非一定是零和搏弈的关系，即一方受益另一方受损。”公共事业准市场改革的显著特色在于，需求方和供给方的分离以及需求方可以在不同供给方之间做出选择。缺乏传统的现金交易关系和加强政府干预是准市场与理想的“自由”市场的主要区别。准市场的引入通常需要学校自主与家长择校的结合，以及相当程度的绩效责任和政府调控。

　　(三)关注教育的质量、效益和效率

　　针对官僚制只重过程不管结果的特点，新公共管理以精简、重建和不断改进为手段，以实现“3E”(经济、效率、效能)。在以分权为主线对公共教育体制进行重构的过程中，政府通过放松中央控制机构的管制开始对学校组织进行授权；通过下放决策和解决问题等权力对教师进行授权；通过将学校控制权交给以社区为基础的管理机构，对社区成员和社区组织授权，进而把控制公立学校的形式从复杂的规章制度和等级命令转换成共同的使命和承担绩效(performance)责任的制度。“成功的分权和对多余层级的废除能够把与组织目标相关的责任和达成目标的手段区别开来，手段和目标的明晰对于分权理念是最基本的，通过‘合同’(contract)区分对手段和结果各自的责任。”合同制是学校摆脱政府控制的一种比较好的方式和手段，因而被看作是“为公立学校提供了一种全新的治理模式。”如美国的特许学校 (Charter School)、契约学校(Contract School)和公立学校私营管理；英国的教育行动区(Education Act Zone)和直接拨款公立学校(Direct— Grant maintained School)；俄罗斯的非国立学校；加拿大的特许学校；新加坡的自主学校以及我国的转制学校等等，都是通过签订相关的绩效合同，以明确规定学校的目标、预期结果和绩效结果，同时给予其资源的管理控制权。通过为学校组织进行流程再造和为绩效设定结果，可以实现对学校的全面质量管理以提高学校组织的效益和效率。

　　(四)对社会和家长教育需求的强有力回应

　　“在市场、市民社会和全球力量发生令人眼花缭乱的变化的世界中，政府要重振公共机构的活力，就必须从密切政府与人民的关系入手。”这就意味着在政府决策时要倾听群众的声音，广开言路。在适当的情形下，进一步下放权力和资源。而“公共选择理论”通过对政府的“理性”认识，要求对政府进行再造时应向社区和公民个人分权，变官僚垄断的政府为“社区拥有的政府”和“顾客驱使的政府”，政府应对社区和顾客负责。实际上，公共选择理论其目标是为每一个用户提供尽可能多的选择自由。消费者主权理论认为在市场经济条件下，消费者或顾客是上帝，必须按照他们的需要进行经营活动。教育经济学家库斯和苏格曼提出，既然教育是一种产业，而教育的直接消费者是学生个人或其家长，因此，教育必须根据他们的需要予以满足，进行经营活动。由此看来，要提高教育的管理水平和绩效，对公共教育体制进行重构，只能通过分权将对教育的控制权从中央抽离出来移至社区，使学校对家长和当地社区做出及时回应，解除中央政府对地方教育事业的管制。同时赋权学生家长参与学校的决策管理，并实施包括教育凭证(Educational vocher)、特许学校和“控股公司私校”——一种新型的由控股公司开办的私立学校等多元取向的“择校制度”改革。“当前教育改革的魅力部分地存在于他们所宣称的政策倾向中，既发展不同类型的学校，以对特定的群体和利益集团的需要做出灵活的反应。”

　　综上所述，分权制的组织形式通过引入市场机制，进而打破了政府对公共教育的垄断，实现了政府角色的分离，并形成了权力的多中心格局和公私部门的伙伴关系。分权制作为一种组织形式，通过明确学校的目标、绩效和后果，使学校组织对自己的行为负责，对顾客负责，进而带来了学校组织成员的价值观、行为规范、态度及期望值的改变，即不再循规蹈矩，不再惧怕冒险和创新，每个人都成为自觉的行动者，能动地参与到学校组织的活动中，学校能够充分发挥学校专业化、自主性评判、非正式合作和团队合作的优越性，进而使学校的组织文化发生了改变。“除非学校的文化发生改变，否则，可以肯定，分权永远不会成为一个有效的力量。”教育分权给学校组织注入了新的活力，带来了现代学校组织的制度创新，形成了一个全新的公共教育体制。